Gerichtsbeschluss nach Multipolar-Klage: RKI muss Krisenstab offenlegen

Lothar Wieler und Jens Spahn am 15. April 2021 auf der Bundespressekonferenz | Bild: picture alliance/dpa | Michael KappelerVon PAUL SCHREYER - 26. April 2021

Das Berliner Verwaltungsgericht hat unserer Klage gegen das Robert Koch-Institut (RKI) in Teilen stattgegeben. Die Gesundheitsminister Jens Spahn unterstehende Behörde wurde vom Gericht aufgefordert, die Namen der leitenden Mitglieder des Krisenstabes zu nennen, der über die Risikobewertung im Rahmen der Corona-Krise entscheidet.

Unklar bleibt weiterhin, ob die Entscheidung des RKI, im März 2020 die Risikobewertung für ganz Deutschland auf „hoch“ zu ändern – und damit den ersten Lockdown zu ermöglichen –, auf wissenschaftlichen Fakten oder auf politischem Druck basierte. Das Gericht stützte das Auskunftsersuchen von Multipolar hier nicht. Wir haben deshalb Beschwerde beim Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eingelegt.

Zur Vorgeschichte und Einordnung: Nachdem mehrere Oberverwaltungsgerichte im vergangenen Jahr Anträge von Bürgern zur Aufhebung oder Änderung der Corona-Maßnahmen mit dem ausdrücklichen Verweis auf die Risikobewertung des RKI abgewiesen hatten, und das RKI auf seiner Webseite erklärte, dass diese Risikobewertung durch einen Krisenstab der Behörde formuliert werde, fragte Multipolar im Juli 2020 bei der RKI-Pressestelle nach, welche Personen zu diesem Krisenstab gehörten, wann die Treffen erfolgten und ob Sitzungsprotokolle existierten. Das RKI antwortete darauf lediglich knapp, es gebe „Notizen“, deren Veröffentlichung aber „nicht vorgesehen“ sei. Zur Zusammensetzung des Krisenstabes schwieg die Behörde. Daher klagten wir im November 2020 auf Offenlegung dieser Informationen.

Im März dieses Jahres erging nun ein Beschluss des Berliner Verwaltungsgerichts (Aktenzeichen: VG 27 L 335/20), in dem vom RKI verlangt wird, die Termine der Sitzungen des Krisenstabes zu nennen, sowie dessen Mitglieder, soweit sie als leitende Mitarbeiter auf dem öffentlich einsehbaren Organigramm der Behörde eingetragen sind. Für die Mitarbeiter unterhalb der Leitungsebene sei der Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte vorrangig, sie müssten daher nicht öffentlich genannt werden, so das Gericht. Das RKI hat mehr als 1.000 Mitarbeiter, etwa 80 davon – die Abteilungs- und Fachgebietsleiter – sind im Organigramm vermerkt. Von diesen teilte uns das RKI, dem Gerichtsbeschluss folgend, inzwischen die 25 leitenden Mitglieder des Krisenstabes mit, sowie die Daten der Sitzungen.

Krisenstab früher einberufen, als bislang bekannt

Der Krisenstab wurde demnach bereits am 6. Januar 2020 einberufen – zu einem Zeitpunkt, als in der öffentlichen Kommunikation des RKI, und auch der Bundesregierung insgesamt, noch keine Rede vom Coronavirus war. Die erste öffentliche Stellungnahme des RKI dazu, noch als „für die Fachöffentlichkeit“ gekennzeichnet, erschien am 17. Januar, die erste Meldung zu einer Lagebesprechung (mit Jens Spahn) am 3. Februar 2020 (hier mit Foto). Zu diesem Zeitpunkt hatte der RKI-Krisenstab aber laut der Multipolar zugegangenen Terminliste bereits 12 Beratungen hinter sich, so nach der Einberufung am 6. Januar auch am 8., 14. und 16. Januar – sowie anschließend fast täglich.

Der Krisenstab ist dabei offenbar kein festes Gremium, sondern lediglich ein Pool von Mitarbeitern, von denen jeweils verschiedene an den einzelnen Sitzungen teilnahmen. So schrieb das RKI in einer Stellungnahme an das Gericht: „An jeder Sitzung des Krisenstabes haben verschiedene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (…) teilgenommen, da die Teilnahme sich nach den jeweiligen zu besprechenden Tagesordnungspunkten bestimmt hat.“ Nähere Informationen zu den konkreten Teilnehmern der einzelnen Sitzungen liegen bislang nicht vor, auch deshalb nun die Beschwerde vor dem Oberverwaltungsgericht, da der vorliegende Gerichtsbeschluss unser Auskunftsersuchen hier unserer Ansicht nach falsch interpretiert hat, indem dort unterstellt wird, wir würden nicht die spezifischen Teilnehmer der verschiedenen Sitzungen erfragt haben, sondern nur eine Mitgliederliste des Krisenstabes allgemein.

25 Namen von Verantwortlichen

Multipolar veröffentlicht die 25 Teilnehmer des Krisenstabes in einer Grafik (die fraglichen Namen der Mitglieder sind dort dunkel hinterlegt), basierend auf dem offiziellen Organigramm, so dass auch die Funktionen der Verantwortlichen in der Behörde sichtbar werden.

Von allen Unterbereichen des RKI am stärksten im Krisenstab vertreten ist die Abteilung für Infektionsepidemiologie unter Leitung von Dr. Osamah Hamouda. Die entscheidende fachliche Zuständigkeit und somit größte Verantwortung für die Risikobewertung tragen, so darf man vermuten, neben Hamouda wohl die beiden ihm unterstellten Fachgebietsleiter Dr. Ute Rexroth (Fachgebiet 38: Infektionsepidemiologisches Krisenmanagement, Ausbruchsuntersuchungen und Trainingsprogramme) und Prof. Dr. Walter Haas (Fachgebiet 36: Respiratorisch übertragbare Erkrankungen) sowie der Leiter der am RKI angesiedelten IBBS (Informationsstelle des Bundes für Biologische Gefahren und Spezielle Pathogene), Dr. Christian Herzog und der Leiter von Projektgruppe 4 (Epidemiologische Modellierung von Infektionskrankheiten), Prof. Dr. Dirk Brockmann.

Die entscheidende Frage allerdings bleibt offen: Aufgrund welcher Fakten haben diese Personen, mit den Behördenleitern Prof. Dr. Lothar Wieler und seinem Stellvertreter Prof. Dr. Lars Schaade an der Spitze, am Dienstag, dem 17. März 2020 entschieden, die Risikobewertung mit Blick auf das Coronavirus in Deutschland von „mäßig“ auf „hoch“ anzuheben?

Diese Entscheidung, gefällt sechs Tage, nachdem die WHO eine Pandemie ausgerufen hatte, ermöglichte es der Bundesregierung überhaupt erst, am folgenden Sonntag, dem 22. März, den ersten Lockdown auszurufen. Bei einer amtlich beurkundeten lediglich „mäßigen“ Gefahr wäre das kaum denkbar gewesen. Der RKI-Krisenstab hat der Regierung somit erst den Freifahrtschein für einen Lockdown ausgestellt – mit allen bekannten Folgen. Da sich sämtliche amtlichen Stellen und Gerichte seither auf diese Risikobewertung berufen, ist vollständige Transparenz in dieser Frage dringend erforderlich.

Politischer Druck statt wissenschaftlicher Fakten?

Das RKI ist allerdings bis heute nicht in der Lage, konkrete Kennziffern zu nennen, die die Änderung der Risikobewertung begründet haben sollen. Zwar erklärte die Behörde bereits im Juli 2020:

„Für die verwendeten Begriffe 'gering', 'mäßig', 'hoch' oder 'sehr hoch' liegen keine quantitativen Werte für Eintrittswahrscheinlichkeit oder Schadensausmaß zugrunde. Allerdings werden die für die Schwerebeurteilung (= Schadensausmaß) genutzten drei Kriterien bzw. Indikatoren (Übertragbarkeit, Schwereprofil und Ressourcenbelastung) mit jeweils messbaren Größen beurteilt.“

Doch die erwähnten „messbaren Größen“, deren Veränderungen zur Entscheidung am 17. März 2020 geführt haben sollen, werden bis heute nicht offengelegt. Dadurch entsteht der Eindruck von Willkür bei der Entscheidungsfindung. Eine naheliegende Erklärung könnte lauten, dass die Spitze des RKI ihre Entscheidung unter politischem Druck fällte und eben nicht der Expertise der eigenen Fachleute, wie Osamah Hamouda, Ute Rexroth, Walter Haas, Christian Herzog oder Dirk Brockmann folgend. Diese erhoben – so die Annahme denn zutrifft – jedoch auch keinen Widerspruch gegen eine solche politische Instrumentalisierung; zumindest ist davon nichts bekannt.

Sollte diese – im Kontext der mit Verweis auf die RKI-Einschätzung bislang zahlreich ergangenen Gerichtsurteile sehr brisante – Vermutung unzutreffend sein, dann müsste das RKI die Fakten nennen können und damit Transparenz herstellen. Inakzeptabel erscheint es in jedem Fall, die Risikobewertung der Behörde ohne eine vorliegende transparente Faktengrundlage für ein wissenschaftlich fundiertes Urteil zu halten – so wie es bis heute viele Gerichte und Behörden tun. Den Wissenschaftlern des RKI schließlich sollte bei all dem klar sein, dass sie moralisch (und vielleicht auch rechtlich) haftbar sind für das, was in ihrem Namen seither gerechtfertigt wird.

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Intransparente Risikobewertung: Multipolar klagt gegen das Robert Koch-Institut

Regierung und Gerichte in Deutschland rechtfertigen die anhaltenden Freiheitsbeschränkungen seit Monaten mit einer „hohen Gefährdung“ der Bevölkerung durch das Coronavirus. Mehrfache Versuche von Multipolar, vom Robert Koch-Institut (RKI) die konkreten Kriterien für diese Einschätzung zu erfahren, blieben erfolglos. Zur Durchsetzung des presserechtlichen Auskunftsanspruchs wurde daher in dieser Woche Klage gegen die Behörde beim Verwaltungsgericht Berlin eingereicht.

RKI-Präsident Wieler bei einer Pressekonferenz am 22.10.20 | Bild: Screenshot ZDFPAUL SCHREYER, 7. November 2020

Hinweis: Dieser Beitrag ist auch als Podcast verfügbar.

Seit März 2020 erklärt das RKI, dass „die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland hoch“ sei. Immer wieder, wenn Bürger in den vergangenen Monaten gegen die Maßnahmen der Regierung vor Gericht zogen, verwiesen Richter auf diese Behauptung und hinterfragten sie nicht. Doch wie kommt das RKI zu seiner Schlussfolgerung? In einem am 17. Juli erstmals veröffentlichten Dokument mit dem Titel „COVID-19: Grundlagen für die Risikoeinschätzung des RKI“ heißt es:

„Die Risikobewertung wird durch den RKI-Krisenstab formuliert und situativ adaptiert.“

Multipolar versucht bereits seit mehreren Monaten in verschiedenen Anfragen zu erfahren: Welche Personen gehören zum RKI-Krisenstab? An welchen Tagen erfolgten die Treffen des Gremiums? Hat sich die Zusammensetzung des Krisenstabs seit Einrichtung geändert? Vor allem: Existieren Sitzungsprotokolle des Krisenstabs? Die RKI-Pressestelle erklärte dazu bislang lediglich:

„Notizen gibt es, Veröffentlichungen dieser Notizen sind nicht vorgesehen. Der Krisenstab besteht aus verschiedenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern unterschiedlicher, in die Pandemiebewältigung involvierter Abteilungen, Fachgebiete und Projektgruppen.“

Die dem Gesundheitsministerium von Jens Spahn nachgeordnete Behörde verweigert somit die konkrete Auskunft darüber, welche Personen die alles entscheidende Risikobewertung vorgenommen haben (und fortlaufend erneuern), auf deren Grundlage das Land in den Ausnahmezustand geschickt wurde, Millionen von Menschen um ihre berufliche Existenz bangen müssen und in nahezu allen Bereichen ihres Lebens massiv eingeschränkt werden. Besonders fragwürdig und kaum glaublich: Zu den Sitzungen des anonymen Krisenstabs scheint es nicht einmal ordentliche Protokolle zu geben, sondern lediglich „Notizen“, deren „Veröffentlichung nicht vorgesehen“ ist.

In unseren Fragen an das RKI heißt es weiter:

„Trotz einer sich seit Anfang März stark verändernden Situation (Fallzahlen, Testgeschehen, Hospitalisierte, Tote) schreibt das RKI in seinen Lageberichten seit dem 9. März bis heute unverändert: 'Es handelt sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation.' Nach welchem Kriterium wird 'sehr dynamisch' hier bewertet? Konkreter gesagt: Welche Kennziffern müssten wie lauten, damit die Situation aus Sicht des RKI nicht mehr als 'sehr dynamisch' beschrieben wird?

Ergänzung: Falls die 'Fallzahlen' (Anzahl der positiven Tests) die maßgebliche Kennziffer sein sollte, wie kann seitens des RKI sichergestellt werden, dass dieser Wert nicht in erheblichem Maße durch den (gestiegenen) Testumfang, die Falsch-Positiven-Rate sowie die normale saisonale Entwicklung (mehr Atemwegserkrankungen im Herbst) bedingt ist?“

Außerdem fragten wir mit Blick auf den ersten Lockdown im Frühjahr:

„Am 17. März hat das RKI die Risikoeinschätzung auf 'hoch' heraufgesetzt und es heißt in den Lageberichten seither, 'die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung [wird] in Deutschland derzeit insgesamt als hoch' eingeschätzt. Bis zum 16. März war von 'mäßig' die Rede. Die Änderung welcher konkreten Kennziffern bewirkte die Änderung der Risikobewertung am 17. März?“

Auch die Antworten auf diese Fragen stehen bislang aus. Zur Definition der Gefährdungsstufen heißt es im eingangs erwähnten RKI-Papier vom 17. Juli:

„Für die verwendeten Begriffe 'gering', 'mäßig', 'hoch' oder 'sehr hoch' liegen keine quantitativen Werte für Eintrittswahrscheinlichkeit oder Schadensausmaß zugrunde. Allerdings werden die für die Schwerebeurteilung (= Schadensausmaß) genutzten drei Kriterien bzw. Indikatoren (Übertragbarkeit, Schwereprofil und Ressourcenbelastung) mit jeweils messbaren Größen beurteilt.“

Seit mehreren Monaten wollen wir vom RKI nun wissen:

„Welche konkreten Kennziffern ('messbare Größen') bei Übertragbarkeit, Schwereprofil und Ressorcenbelastung ergeben aus Sicht der Behörde eine 'hohe Gefährdung'? Und welche konkreten Kennziffern ('messbare Größen') müssen aus Sicht des RKI erreicht sein, um die Risikobewertung wieder auf 'mäßig' bzw. auf 'niedrig' abzusenken? Sind diese Kennziffern schriftlich festgehalten? Sind sie öffentlich einsehbar?“

Wir haben dem RKI gegenüber deutlich gemacht, dass diese Fragen darauf abzielen, den Eindruck einer etwaigen Willkür bei der Entscheidungsfindung durch größtmögliche Transparenz auszuschließen, eine Beantwortung somit im direkten Interesse der Behörde liegen sollte. Ein Willen zur Transparenz ist bislang jedoch nicht erkennbar. Dies ist besonders relevant vor dem Hintergrund der vom RKI selbst im September 2019 veröffentlichten „Guten Praxis Gesundheitsberichterstattung – Leitlinien und Empfehlungen 2.0“, wo es in Leitlinie 7 (Datenauswertung) heißt:

„Die Auswertung von Daten für die Gesundheitsberichterstattung soll zeitnah unter Verwendung wissenschaftsbasierter Methoden erfolgen. Die den Ergebnissen zugrunde liegenden Rohdaten sind in vollständig reproduzierbarer Form gemäß den Informationsfreiheitsgesetzen aufzubewahren. In diesem Zusammenhang gelten die Leitlinien und Empfehlungen zur Sicherung von Guter Epidemiologischer Praxis und Guter Praxis Sekundärdatenanalyse. Insbesondere gilt dies für die Dokumentationspflicht von Berechnungen komplexer Kennzahlen und Indizes. (…) Empfehlung 7.2: Die Replizierbarkeit der Analysen und Ergebnisse soll gewährleistet werden.“

Dass RKI sollte sich an seinem eigenen Anspruch messen lassen. Im Interesse der Bürger dieses Landes ist zu hoffen, dass ein Gericht rasch und unmissverständlich klarstellt, dass solche grundlegenden Informationen der Öffentlichkeit zugänglich sein müssen.